照明行业再添机遇：国家《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》专题解读报告
继城市更新为照明行业带来存量改造红利后，近日国家机关事务管理局、国家发展改革委联合印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》，公共机构照明节能降碳改造赛道再度打开，照明行业再添重大政策机遇。
《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》明确以2025年为基数，2030年前实现公共机构单位建筑面积碳排放下降8.5%、单位建筑面积能耗下降5%，照明系统作为公共机构用能占比高、改造见效快、市场化空间大的核心领域，被列为存量设备升级、智慧化改造、可再生能源融合的重点任务。全国公共机构体量庞大、场景多元，对照明行业释放了千亿级存量改造蓝海，同时倒逼行业从传统灯具制造向绿色智慧综合服务商转型。本文结合官方统计数据，厘清公共机构底数、照明能耗现状，梳理行业职责、市场机遇，并从产业、技术、产品、经营管理维度提出务实应对策略。
一、公共机构基本底数与照明行业核心职责
（一）
全国公共机构构成与规模
依据国家机关事务管理局统计口径，截至2023年，全国公共机构总量约157.8万家，能源消费总量约1.7亿吨标准煤，是全社会节能降碳的示范标杆主体，具体构成结构：
◆ 国家机关约36.3万家，占比23%，涵盖各级党委、人大、政府、政协、公检法、民主党派机关及群团组织；
◆ 事业单位88.2万家，占比56%，其中教育类机构38.2万个、医疗卫生类14.8万个，科研院所、文体场馆、图书馆等公益服务机构占比约19%；
◆ 团体组织33.2万个，占比21%，包含行业协会、公益社团等财政补助类组织。
从用能场景划分，党政机关办公楼、中小学高校、公立医院、政务园区、市政道路照明、文体场馆是照明改造的核心场景，覆盖室内办公照明、地下车库、户外路灯、院区景观照明全品类。
（二）
照明板块能耗现状与改造空间
公共机构建筑用电中，照明系统能耗占建筑总电耗的25%—35%，市政道路照明占公共机构户外用能的60%以上。当前存量改造短板突出：全国县级以上公共建筑中，仍有63%的照明系统未完成高效LED升级，其中教育场所改造率仅51.2%、医疗机构改造率47.8%；大量老旧高压钠灯、传统荧光灯、低效普通LED仍在使用，整灯光效普遍低于150lm/W，智能控制渗透率不足42%，无效照明、长明损耗问题普遍存在。
按改造规模测算，“十五五”期间全国公共机构照明存量改造市场规模超5000亿元，其中灯具替换市场约2200亿元，智能控制系统、能源托管运维市场约2800亿元；单项目节能率可达30%—70%，高压钠灯替换为高光效LED路灯综合节能率超70%，地下车库感应照明节能率可达65%以上，是完成公共机构碳减排目标的关键抓手。
（三）
照明行业法定职责
一 是存量低效灯具淘汰供给责任。行业需全面退出高耗能照明产品生产，保障新增照明设备全部达到国家能效一级标准，确保党政机关、校园、医院等场所灯具替换后满足先进能效要求，配合机关事务部门完成节能验收核查。
二 是智慧照明系统落地技术责任。适配公共机构能源管理平台数据对接需求，提供分时调光、人体感应、能耗分项计量、远程管控的一体化解决方案，支撑照明用能精细化管控。
三 是市场化节能服务运营责任。落实政策鼓励的合同能源管理、能源费用托管模式，构建投资、建设、运维、碳核算全链条服务体系，保障改造项目长效稳定运行，助力节约型机关创建。
四 是绿色供应链建设责任。推动产品碳足迹核算、绿色认证，配合公共机构落实绿色采购政策，建立产品全生命周期质量追溯机制。
二、照明行业的结构性发展机遇
（一）
存量改造需求集中释放，政企赛道成为行业增量核心
不同于民用照明市场的内卷竞争，公共机构采购回款稳定、政策刚性强，各级财政设立节能改造专项预算，各地机关事务局将照明改造纳入年度节能考核任务。中央国家机关1.9万家、地方57万家已纳入全国公共机构能耗监测平台，倒逼各地加快低效照明替换，“十五五”期间年均照明改造市场规模超千亿元，成为照明企业摆脱低端价格战的核心增量赛道。
（二）
能源托管模式全面推广，盈利结构实现转型升级
政策明确将能源费用托管作为公共机构节能优先模式，传统卖货的一次性盈利模式被打破，企业可通过垫资改造、节能收益分成、8—15年长期运维获取持续现金流。2025年全国照明领域EMC市场规模达261亿元，运维服务收入占比突破35%，市政道路、园区整体托管大单逐年增多，项目平均合同金额提升至1800万元以上，长期绑定优质政企客户，大幅提升企业抗风险能力。
（三）
能效与智能化双重升级，倒逼行业技术迭代提质
公共机构对照明需求从“基础照明”转向“高效节能、健康护眼、智慧管控、低碳零碳”，高光效LED、智能驱动、光伏储光一体化照明、健康护眼照明迎来刚性需求。政策要求重点用能设备能效先进水平占比不低于80%，推动行业淘汰低端封装、低光效灯具产能，头部企业凭借技术优势提升市场集中度，行业CR5有望从当前28.6%持续提升。
（四）
绿色采购政策加持，低碳品牌构建政企准入壁垒
公共机构实行绿色产品优先采购，节能照明产品纳入政府采购名录，各地对绿色照明企业给予研发补贴、绿色信贷支持。具备能效认证、绿色产品认证、碳足迹核算能力的企业，可优先承接各地打包改造项目，形成差异化竞争优势。
三、照明企业务实应对策略
（一）
产业层面：优化产能结构，深耕政企细分赛道
一 是坚决退出落后产能，关停传统荧光灯、低效钠灯生产线，聚焦高光效LED、市政特种照明、智能照明三大核心品类，针对党政机关、校园、医院、地下车库、市政道路五大场景开发标准化政企专用产品线，避免通用产品同质化竞争。
二 是搭建政企专项服务体系，成立公共机构事业部，专人对接各地机关事务管理局、城管局、财政局，摸排地方年度改造计划，提前储备项目资源；针对不同区域预算标准、考核要求制定分级改造方案。
三 是构建产业链协同降碳体系，上游优选低功耗芯片、环保材料供应商，建立绿色供应链；下游联合节能服务公司、智慧城市运营商组建投标联合体，弥补资金、运维资质短板，抱团承接大型整区域托管项目。
（二）
技术层面：攻坚核心技术，适配智慧节能管控要求
一 是持续提升基础能效，将政企专用LED整灯光效提升至200lm/W以上，优化散热与驱动技术，降低光衰，保障灯具5—8年使用寿命，适配公共机构长期运维、减少更换频次的需求，匹配碳排放长期核算要求。
二 是打通智能控制数据接口，研发适配全国公共机构能耗监测平台的调光控制系统，实现远程开关、分时分区管控、故障预警、能耗数据自动上传；优化人体感应、微波感应算法，针对走廊、车库实现“人来灯亮、人走灯灭”，最大限度降低无效能耗。
三 是布局光储融合低碳技术，研发光伏互补路灯、屋顶光伏+建筑室内照明系统，利用可再生能源降低公共机构外购电力消耗，进一步减碳；完善碳核算技术，可为改造项目出具节能降碳测评报告，满足政府验收考核。
（三）
产品层面：场景化定制开发，完善合规资质布局
一 是分场景精准定制产品：办公场景开发智能调光面板灯、低眩光筒灯；校园场景研发全光谱护眼LED灯具，满足教学照明健康标准；市政道路开发大功率高光效路灯；地下车库定制雷达感应灯管，根据场景使用时长优化功率配比，平衡节能与照明体验。
二 是全面补齐准入资质，完成国家能效一级认证、绿色产品认证、政府采购准入备案，严格对标公共机构节能设备采购目录，杜绝非标产品流入政企市场，建立质量终身追责机制，保障项目验收通过率。
三 是采用模块化结构设计，简化灯具拆装、检修流程，适配公共机构运维人员专业能力不足的现实，降低后期运维服务成本。
（四）
经营管理层面：创新商业模式，强化资金风控与本地化运维
一 是大力拓展合同能源管理、能源费用托管业务，建立完善的项目投资测算、风险评估体系，合理设定8—15年合作周期，精准核算节电收益、运维成本；借助银行绿色信贷、节能专项基金解决垫资压力，中小微企业可采取分包模式参与项目，规避大额投资风险。
二 是搭建全国本地化运维网络，在各省地市设立服务站点，提供日常巡检、故障维修、系统升级服务，兑现托管服务承诺，依靠优质运维积累政企口碑，获取项目续期与二次改造订单。
三 是推进企业自身绿色转型，建设绿色工厂，降低生产端碳排放，打造低碳企业品牌，契合公共机构供应商绿色准入要求；建立项目台账管理制度，完整留存改造数据、能耗监测记录，配合机关事务部门完成节能审计与考核。
四 是聚焦照明主业优势，避免盲目跨界，以照明系统全链条服务能力构建核心壁垒，区别于综合能源服务商，深耕照明细分赛道形成专业竞争力。
结 语
《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》为照明行业带来了结构性发展机遇，也提出了更高的绿色智慧转型要求。全国近158万家公共机构的照明存量改造，既是国家双碳战略落地的重要抓手，也是照明行业摆脱低端内卷、实现高质量发展的关键窗口期。照明企业必须摒弃粗放式卖货的传统模式，扛起公共机构节能降碳的行业责任，以技术创新为内核、场景化产品为抓手、市场化服务为突破，深耕政企细分赛道，在完成国家节能降碳目标的同时，推动行业向低碳化、智能化、服务化方向升级，实现政策落地与产业发展双向共赢。
以上文章来源于江苏省照明学会，作者钱宗明
钱宗明 江苏省创新经济研究基地数字与夜游经济研究中心主任 江苏省照明学会秘书长 江苏省文旅厅夜间文旅经济专家 长期从事MBA教学和照明经济学及夜游经济理论研究